Pengertian Administrasi dan Pembangunan

Pengertian Administrasi dan Pembangunan

Ada berbagai pengertian mengenai administrasi. Yang paling mendasar adalah pengertian dari Waldo, yang menyatakan bahwa administrasi negara adalah species dari genus administrasi, dan administrasi itu sendiri berada dalam keluarga kegiatan kerjasama antarmanusia. Waldo (1992) menyatakan yang membedakan administrasi dengan kegiatan kerjasama antarmanusia lainnya adalah derajat rasionalitasnya yang tinggi. Derajat rasionalitas yang tinggi ini ditunjukkan oleh tujuan yang ingin dicapai serta cara untuk mencapainya. Administrasi negara berkenaan dengan administrasi dalam lingkup negara, sering kali pula diartikan sebagai pemerintah. Seperti halnya dalam genusnya, administrasi, adanya tujuan yang ingin dicapai merupakan konsep yang mendasar pula dalam administrasi negara. Tujuan itu sendiri tidak perlu hanya satu; pada setiap waktu, tempat, bidang, atau tingkatan, bahkan kegiatan tertentu, terdapat tujuan-tujuan tertetu. Tetapi sebagai negara tentu harus ada asas, pedoman, dan tujuan, yang menjadi landasan kerja administrasi negara. Pada umumnya (meskipun tidak semuanya) gagasan-gagsan dasar tersebut ada dalam konstitusi negara yang bersangkutan. Pengertian pembangunan dapat ditinjau dari berbagai segi. Kata pembangunan sedara sederhana sering diartikan sebagai proses perubahan ke arah keadaan yang lebih baik. Seperti dikatan oleh Seers (1969) di sini ada pertimbangan nilai (value judgment). Atau menurut Riggs (1966) ada orientasi nilai yang menguntungkan (favourable value orientation).

Namun, ada perbedaan antara arti pembangunan dan perkembangan. Pembangunan adalah perubahan ke arah kondisi yang lebih melalui upaya yang dilakukan secara terencana, sedangkan perkembangan adalah perubahan yang dapat lebih baik atau lebih buruk, dan tidak perlu ada upaya tertentu. Adanya upaya yang diselenggarakan secara berencana, merupakan unsure penting dalam pembangunan. Hal ini mengingat adanya pandangan bahwa perubahan sosial adalah hukum sejarah yang akan terjadi dengan sendirinya walaupun tanpa upaya. Dalam kata pembangunan, hal yang sangat pokok yaitu adanya hakikat membangun, yang beralawanan dengan merusak. Oleh karena itu, perubahan ke arah keadaan yang lebih baik seperti yang diinginkan dan dengan upaya yang terencana, harus dilakukan melalui jalan yang tidak merusak, tetapi justru mengoptimalkan sumber daya yang tersedia dan mengembangkan potensi yang ada. Pembangunan menjadi bahan kajian berbagai disiplin ilmu, terutama setelah Perang Dunia Kedua (PD II), denagn lahirnya banyak negara baru yang semula merupakan wilayah jajahan. Pembangunan telah menjadi bahan studi ilmu ekonomi, politik, sosial, dan administrasi, dan telah berkembang pula sebagai studi multidisiplin dengan pendekatan dari berbagai cabang ilmu

pengetahuan. Pembangunan sering dikaitkan dengan modernisasi dan industrialisasi. Seperti dikatakan Gouled (1977), ketiga-tiganya menyangkut proses perubahan. Pembangunan adalah salah satu bentuk perubahan sosial, modernisasi adalah suatu bentuk khusus (special case) dari

pembangunan, dan industrialisasi adalah salah satu segi (asingle facet) dari pembangunan. Dari pengertian ini, dapat disimpulkan bahwa pembangunan lebih luas sifatnya dari pada modernisasi, dan modernisasi lebih luas dari pada industrialisasi. Seperti dikatakan Rutow (1967), modernisasi adalah proses yang mencakup perubahan-perubahan yang spesifik, termasuk industrialisasi, yang menunjukkan pengusaan yang leih luas atas alam melalui kerjasamayang lebih erat antar manusia. Black, et al. (1975), melukiskan modernisasi sebagai proses di mana terjadi transformasi masyarakat sebagai dampak revolusi ilmu pengetahuan dan teknologi. Proses transformasi dari masyarakat agaris ke masyarakat industri adalah salah satu indikasi dari proses industrialisasi. Berkaitan pula dengan pembangunan adalah pembaharuan, yang juga merupakan suatu bentuk perubahan ke arah yang dikehendaki, tetapi lebih berkait dengan nilai-nilai atau sistem nilai. Pembangunan dengan demikian juga berarti pembaharuan, meskipun pembaharuan tidak selalu harus berarti pembangunan. Dengan tidak mengabaikan sumbangan disiplin ilmu sosial lain terhadap studi pembangunan, kajian bidang ekonomi memberikan dampak paling besar terhadap konsep-konsep pembangunan.

Konsep-konsep Pembangunan

Pembangunan, menurut literatur-literatur ekonomi pembangunan, sering didefinisikan sebagai suatu proses yang berkesinambungan dari peningkatan pendapatan riil per kapita melalui peningkatan jumlah dan produktivitas sumber daya. Teori pertumbuhan ekonomi dapat ditelusuri

setidak-tidaknya sejak abad ke-18. Menurt Adam Smith (1776) proses pertumbuhan diawali apabila perekonomian mampu melakukan pembagian kerja (division of labor). Division of labor akan meningkatkan produktivitas yang pada gilirannya akan meningkatkan pendapatan. Adam

Smith juga mengarisbawahi pentingnya sekala ekonomi. Dengan meluasnya pasar, akan terbuka inovasi-inovasi baru yang pada gilirannya akan mendorong perluasan pembagian kerja dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Setelah Adam Smith, muncul pemikiran-pemikiran yang

berusaha mengkaji batas-batas pertumbuhan (limits to growth), antara lain Malthus (1798) dan Ricardo (1917). Setelah Adam Smith, Malthus, dan Ricardo yang disebut sebagai aliran klasik, berkembang teori pertumbuhan ekonomi modern dengan berbagai variasinya. Pada intinya teori ini dapat dibagi menjadi dua, yaitu yang menekankan pentingnya (1) akumulasi modal (physical

capital formation) dan (2) peningkatan kualitas dan investasi sumber daya manusia (human capital). Salah satu dampaknya yang besar dan berlanjut hingga sekarang adalah model pertumbuhan yang dikembangkan oleh Harrod (1948) dan Domar (1946). Pada intinya model ini

berpikjak pada pandangan Keynes (1936) yang menekankan pentingnya aspek permintaan dalam mendorong pertumbuhan jangka panjang.

Dalam model Harrod-Domar, pertumbuhan ekonomi akan ditentukan oleh dua unsur pokok, yaitu tingkat tabungan (investasi) dan produktivitas capital (capital output ratio). Agar dapat tumbuh secar berkelanjutan, masyarakat dalam suatu perekonomian harus mempunyai tabungan yang merupakan sumber investasi. Makin besar tabungan , makin besar investasi, dan makin tinggi pertumbuhan ekonomi. Apabila Harrod-Domar memberi tekanan pada pentingnya peranan modal, Arthur Lewis (1954) dengan model surplus of labor-nya memberikan tekanan pada peranan jumlah penduduk. Dalam model ini diasumsikan terdapat penawaran tenaga kerja yang sangat elastis. Ini berarti para pengusaha dapat meningkatkan produksinya dengan mempekerjakan tenaga kerja yang lebih banyak tanpa harus menikkan tingkat upahnya. Meningkatnya pendapatan yang diperoleh kaum pemilik modal akan mendorong investasi-investasi baru, karena kelompok ini mempunyai hasrat menabung dan menanam modal (marginal propensity to save invest) yang lebih tinggi dibanding kaum pekerja. Tingkat investasi yang tinggi pada gilirannya akan mendorong pertumbuhan ekonomi. Sementara itu berkembang sebuah model pertumbuhan yang disebut neo-klasik. Teori pertumbuhan neo-klasik mulai memasukan unsur teknologi yang diyakini akan berpengaruh dalam pertumbuhan ekonomi suatu negara (Solow, 1957). Dala teori neo-klasik, teknologi dianggap sebagai faktor eksogen yang tersedia untuk dimanfaatkan oleh semua negara di dunia. Dalam perekonomia yang terbuka, di mana semua faktor produksi dapat berpindah secara leluasa dan teknologi dapat dimanfaatkan oleh semua negara, maka pertumbuhan semua negara di dunia akan konvergen, yang berarti kesenjangan akan berkurang. Teori pertumbuhan selanjutnya mencoba menemukan fakto-faktor lain di luar modal dan tenaga kerja, yang mendorong pertumbuhan ekonomi. Salah satu teori berpendapat bahwa investasi sumber daya manusia mempunyai pengaruh yang besar terhadap peningkatan produktivitas. Menurut Becker (1964) peningkatan produktivitas tenaga kerja ini dapat didorong melalui\ pendidikan dan pelatihan serta peningkatan derajat kesehatan. Teori human capital ini selanjutnya diperkuat dengan berbagai studi empiris antara lain untuk Amerika Serikat oleh Kendrick (1976). Selanjutnya, pertumbuhan yang bervariasi di antara negara-negara yang membangun melahirkan pandangan bahwa teknologi bukan faktor eksogen, tapi faktor endogen yang dapat dipengaruhi oleh berbagai variabel kebijaksanaan (Romer, 1990). Sumber pertumbuhan dalam teori endogen adalah meningkatnya stok pengetahuan dan ide baru dalam perekonomian yang mendorong tumbuhnya daya cipta, kreasi, inisiatif, yang diwujudkan dalam kegiatan inovatif dan produktif. Ini semua menuntut kualitas sumber daya manusia yang meningkat. Transformasi pengetahuan dan ide baru tersebut dapat terajadi melalui kegiatan perdagangan nternasional, penanaman modal, lisensi, konsultasi, dan komunikasi. Mengenai peran perdagangan dalam pertumbuhan, Nurkse (1953) menunjukkan bahwa perdagangan merupakan mesin pertumbuhan selama abad ke-19 bagi negara-negara yang sekarang termasuk dalam kelompok negara maju seperti Amerika Serikat, Kanada, Australia, dan Selandia Baru. Pada abad itu kegiatan industri yang termaju terkonsentrasi di Inggris. Pesatnya perkembngan industri dan pertumbuhan penduduk di Inggris yang miskin sumber alam telah meningkatkan permintaan bahan baku dan makanan dari negara-negra yang disebut diatas. Dengan demikian pertumbuhan yang terjadi di Inggris menyebar ke negara lain melalui perdagangan internasional. Kemudian kita melihat bahwa kamajuan ekonomi di negara-negara industri baru yang miskin sumber alam di belahan kedua abad ke-20, seperti Korea, Taiwan, Hongkong, dan Singapura, juga didorong oleh perdagangan internasional.

Dalam kelompok teori pertumbuhan ini ada pandangan penting yang dianut oleh banyak pemikir

pembangunan, yaitu teori tahapan pertumbuhan. Dua di antara yang penting adalah dari Rostow (1960) dan Chenery-syrquin (1975). Menurut Rostow, transformasi dari negara terbelakang menjadi negara maju dapat dijelaskan melalui urutan tingkatan atau tahap pembangunan. Rostow mengemukakan 5 tahap yang dilalui oleh suatu negara dalam proses pembangunannya, yaitu tahap traditional society, preconditions for growth, the take-off, the drive to maturity, dan the age of high mass-cosumption. Menurut Chenery dan Syrquin (1975), yang merupakan perkembangan pemikiran dari Collin Clark dan Kuznets, perkembangan perekonomian akan mengalami transformasi (konsumsi, produksi, dan lapangan kerja), dari perekonomian yang didominasi sektor pertanian menjadi didominasi sektor industri dan jasa. Salah satu harapan atau anggapan dari pengikut aliran teori pertumbuhan adalah bahwa hasil pertumbuhan akan dapat dinikmati masyarakat sampai di lapisan yang palig bawah. Namun, pengalaman pembangunan dalam tiga dasawarsa (1940-1970) menunjukkan bahwa rakyat di lapisan bawah tidak senantiasa menikmati cucuranhasil pembangunan seperti yang diharapkan. Bahkan dibanyak negara kesenjangan makin melebar. Hal ini disebabkan, meskipun pendapatan dan konsumsi mungkin meningkat, namun kelompok masyarakat yang sudah baik keadaannya dan lebih mampu memanfaatkan kesempatan, antara lain karena posisinya yang meguntungkan (privileged), akan memperoleh semua atau sebagian besar hasil pembangunan. Dengan demikian, yang kaya semakin bertambah kaya dan yang miskin tetap miskin bahkan dapat menjadi lebih miskin. Oleh karena itu, berkembang berbagai pemikiran untuk mencari alternatif lain terhadap pradigma yang

semata-mata meberi penekanan kepada pertumbuhan, antara lain berkembang kelompok pemikiran yang disebut pradigma pembangunan sosial, yang tujuannya adalah menyelenggarakan pembangunan yang lebih berkeadilan. Salah satu metode yang umum digunakan dalam menilai pengaruh pembangunan terhadap kesejahteraan masyarakat adalah dengan mempelajari distribusi pendapatan. Pembagian pendapatan berdasarkan kelaskelas pendapatan dapat diukur dengan kurva Lorenz atau indeks Gini. Selain distribusi pendapatan, dampak dan hasil pembangunan juga dapat diukur dengan melihat

tingkat kemiskinan (poverty) di suatu negara. Berbeda

dengan distribusi pendapatan yang menggunakan konsep

relatif, analisis yang mengenai tingkat kemiskinan

menggunakan konsep absolut atau kemiskinan absolut.

Meskipun pembangunan harus berkeadilan, namun

disadari bahwa pertumbuhan tetap penting. Upaya

memadukan konsep pertumbuhan dan pemerataan

merupakan tantangan yang jawabanya tidak henti-hentinya

dicari dalam studi pembangunan. Sebuah model, yang

dinamakan pemerataan dengan pertumbuhan atau

redistribution with growth (RWG) dikembangkan

berdasarkan suatu studi yang disponsori oleh Bank Dunia

pada tahun 1974 (Chenery, et al.). Ide dasarnya adalah

pemerintah harus mempengaruhi pola pembangunan

sedemikian rupa sehingga produsen yang berpendapatan

rendah (yang di banyak negara berlokasi di perdesaan dan

produsen kecil di perkotaan) akan mendapat kesempatan

meningkatkan pendapatan dan secara simultan menerima

sumber ekonomi yang diperlukan.

Masih dalam rangka mencari jawaban terhadap

tantangan paradigma keadilan dalam pembangunan,

berkembang pendekatan kebutuhan dasar manusia atau

basic human needs (BHN) (Streeten, et al, 1981). Stategi

BHN disusun untuk menyediakan barang dan jasa dasar

bagi masyarakat miskin, seperti makanan pokok, air dan

sanitasi, perawatan kesehatan, pendidikan dasar, dan

perumahan. Walaupun RWG and BHN mempunyai tujuan

yang sama, tetapi dalam hal kebijaksanaan yang diambil

terdapat perbedaan. RWG menekankan pada peningkatan

produktivitas dan daya beli masyarakat miskin, sedangkan

BHN menekankan pada penyediaan public services

disertai jminan bagi masyarakat miskin untuk memperoleh

pelayanan tersebut.

Masalah pengangguran juga makin mendapat

perhatian dalam rangka pembangunan ekonomi yang

menghendaki adanya pemerataan. Todaro (1985)

mengemukakan, terdapat kaitan yang erat antara

pengangguran, ketidakmerataan pendapatan, dan

kemiskinan. Pada umumnya mereka yang tidak

memperoleh pekerjaan secara teratur termasuk dalam

kelompok masyarakat miskin. Mereka yang memperoleh pekerjaan secara terus-menerus adalah yang berpendapatan

menengah dan tinggi. Dengan demikian, memecahkan

masalah pengangguran dapat memecahkan masalah

kemiskinan dan pemerataan pendapatan.

Beberapa ahli berpendapat pula bahwa

permerataan pendapatan akan meningkatkan penciptaan

lapangan kerja (Seers, 1970). Menurut teori ini, barangbarang

yang dikonsumsi oleh masyarakat miskin

cenderung lebih bersifat padat tenaga kerja dibanding

dengan konsumsi masyarakat yang berpendapatan lebih

tinggi. Dengan demikian, pemerataan pendapatan akan

menyebabkan pergeseran pola permintaan yang pada

gilirannya akan menciptakan kesempatan kerja.

Dalam rangka perkembangan teori ekonomi

politik dan pembangunan perlu dicatat pula bahwa aspek

ideologi dan politik turut mempengaruhi pemikiranpemikiran

yang berkembang. Salah satu di antaranya

adalah teori ketergantungan yang dikembangkan terutama

berdasarkan keadaan pembangunan di Amerika Latin pada

tahun 1950-an. Ciri utama dari teori ini adalah bahwa

analisanya didasarkan pada adanya interaksi antara

struktur internal dan eksternal dalam suatu sistem.

Menurut teori ini (Baran, 1957), keterbelakangan negaranegara

Amarika Latin terjadi pada saat masyarakat

perkapitalis tergabung ke dalam sistem ekonomi dunia

kapitalis. Dengan demikian, masyarakat tersebut

kehilangan otonominya dan menjadi daerah “pinggiran”

(periphery) dari negara metropolitan yang kapitalis.

Daerah (negara) penggiran dijadikan “daerah-daerah

jajahan” dari negara-negara metropolitan. Mereka hanya

berfungsi sebagai produsen bahan mentah bagi kebutuhan

industri daerah (negara) metropolitan, dan sebaliknya

merupakan konsumen barang-barang jadi yang dihasilkan

industri-industri di negara-negara metropolitan tersebut.

Dengan demikian, timbul struktur ketergantungan yang

merupakan rintangan yang hampir tak dapat diatasi serta

merintangi pula pembangunan yang mandiri.

Ada dua aliran dalam teori ketergantungan. Yaitu

aliran Marxis dan Neo-Marxis, serta aliran non Merxis.

Aliran Marxis dan Neo-Marxis menggunakan kerangka

analisi dari teori Marxis tentang imperialisme. Aliran ini

tidak membedakan secara tajam mana yang termasuk

struktur internal dan mana struktur eksternal, karena kedua

struktur tersebut dipandang sebagai faktor yang berasal

dari sistem kapitalis dinia itu sendiri. Selain itu, aliran ini

mengambil perspektif perjuangan kelas internasional

antara para pemilik modal (para kapitalis) di satu pihak

dan kaum buruh dipihak lain. Untuk memperbaiki nasib

buruh, perlu diambil prakarsa menumbangkan kekuasaan

yang ada. Oleh karena itu, menurut aliran ini, resep

pembangunan untuk daerah pinggiran adalah revolusi

(Andre Gunder Frank, 1967). Sedangkan aliran kedua

melihat masalah ketergantungan dari perspektif ansional

atau regional. Menurut aliran ini struktur dan kondisi internal pada umumnya dilihat sebagai faktor yang berasal

dari sistim itu sendiri, meskipun struktur internal ini pada

masa lampau atau sekarang dipengaruhi oleh fakto-faktor

luar negeri (lihat misalnya Theotonio Dos Santos, 1969;

Tavares dan Serra, 1974; serta Cariola dan Sunkel, 1982).

Oleh karena itu, subyek yang perlu dibangun adalah

“bangsa” atau “rakyat” dalam suatu negara (nation

building). Dalam menghadapi tantangan pembangunan,

konsep negara atau bangsa ini perlu dijadikan landasan

untuk mengadakan pembaharuan-pembaharuan.

Pandangan bahwa pembangunan tidak seyogyanya

saja hanya memperhatikan tujuan-tujuan sosial ekonomi,

berkembang luas. Masalah-masalah demokrasi dan hakhak

asasi manusia menjadi pembicaraan pula dalam

kajian-kajian pembangunan (antara lain lihat Bauzon,

1992). Goulet (1977) yang mengkaji falsafah dan etika

pembangunan, misalnya, mengetengahkan bahwa proses

pembangunan harus menghasilkan (1) terciptanya

“solidaritas baru” yang mendorong pembangunan yang

berakar dari bawah (grass-roots oriented), (2) memelihara

keberagaman budaya dan lingkungan, dan (3) menjunjung

tinggi martabat serta kebebasan manusia dan masyrakat.

Dalam pembahasan mengenai berbagai paradigma

yang mencari jalan ke arah pembangunan yang

berkeadilan perlu diketengahkan pula teori pembangunan

yang berpusat pada rakyat. Era pasca industri menghadapi

kondisi-kondisi yang sangat berbeda dari kondisi-kondisi

era industri dan menyajikan potensi-potensi baru yang

penting guna memantapkan pertumbuhan dan

kesejahteraan manusia, keadilan, dan kelestarian

pembangunan (Korten, 1984). Logika yang dominan dari

paradigma ini adalah ekologi manusia yang seimbang

dengan sumber-sumber daya yang utama berupa sumber

daya informasi dan prakarsa kreatif yang tak habishabisnya.

Tujuan utamanya adalah pertumbuhan manusia

yang didefinisikan sebagai perwujudan yang lebih tinggi

dari potensi-potensi manusia. Paradigma ini memberi

peran kepada individu bukan sebagai obyek, melainkan

sebagai pelaku yang menetapkan tujuan, mengendalikan

sumber daya, dan mengerahkan proses yang

mempengaruhi kehidupannya. Pembangunan yang

berpusat pada rakyat menghargai dan mempertimbangkan

prakarsa rakyat dan kekhasan setempat.

Paradigma terakhir dalam pembahasan ini, yang

tidak dapat dilepaskan dari paradigma pembangunan sosial

dan berbagai pandangan di dalamnya yang telah dibahas

terdahulu, adalah paradigma pembangunan manusia.

Menurut pendekatan ini, tujuan utama pembangunan

adalah menciptakan suatu lingkungan yang

memungkinkan masyarakat menikmati kehidupan yang

kreatif, sehat dan berumur panjang. Walaupun tujuan ini

sederhana, namun sering terlupakan oleh keinginan untuk

meningkatkan akumulasi barang dan modal. Banyak

pengalaman pembangunan menunjukkan bahwa kaitan antara pertumbuhan ekonomi dan pembangunan manusia

tidaklah terjadi dengan sendirinya. Pengalamanpengalaman

tersebut mengingatkan bahwa pertumbuhan

produksi dan pendapatan (wealth) hanya merupakan alat,

sedangkan tujuan akhir dari pembangunan harus

manusianya sendiri.

Menurut pandangan ini, tujuan pokok

pembangunan adalah memperlus pilihan-pilihan manusia

(UI Haq, 1995). Pengertian ini mempunyai dua sisi.

Pertama, pembentukan kemampuan/kapabilitas manusia,

seperti tercemin dalam kesehatan, pengetahuan, dan

keahlian yang meningkat. Kedua, penggunaan kemampuan

yang telah dipunyai untuk bekerja, untuk menikmati

kehidupan, atau untuk aktif dalam kegiatan kebudayaan,

sosial dan politik. Paradigma pembangunan manusia yang

disebut sebagai sebuah konsep yang holistik ini

mempunyai 4 unsur penting, yakni: (1) peningkatan

produktivitas, (2) pemerataan kesempatan, (3)

kesinambungan pembangunan, dan (4) pemberdayaan

manusia.

Konsep ini diprakarsai dan ditunjang oleh United

Nation Development Program (UNDP), yang

mengembangkan Indeks Pembangunan Manusia dan

Human Devlopment Index (HDI). Indeks ini merupakan

indikator komposit/gabungan yang terdiri dari 3 ukuran,

yaitu: kesehatan (sebagai ukuran longevity), pendidikan

(sebagai ukuran knowledge), dan tingkatan pendapatan riil

(sebagai ukuran living standards).

Demikianlah berbagai aliran pemikiran dalam

studi pembangunan, yang berkembang selama ini.

Meskipun konsep pembangunan manusia dapat dianggap

paling lengkap dan merupakan sintesa dari pendekatanpendekatan

sebelumnya, namun tampaknya belum ada satu

pun pendekatan yang dapat memberikan jawaban yang

memuaskan bagi semua orang. Masing-masing ada

kekuatan dan kelemahannya. Dengan demikian,

pendekatan yang terbaik adalah pendekatan yang

disesuaikan pada kebutuhan, kondisi dan tingkat

perkembangan masing-masing negara.

Perkembangan Pemikiran dalam Ilmu Administrasi

Negara

Sebagaimana disiplin ilmu-ilmu lainnya, dan

seperti juga konsep-konsep mengenai pembangunan yang

telah diuraikan di atas, ilmu administrasi negara juga

berkembang. Selama kurang lebih satu abad, administrasi

negara telah mengalami perjalanan yang panjang, dan

sebagai disiplin ilmu mengalami pasang surut.

Berbagai cara dapat digunakan unutk menganalisis

perkembangan konseptual ilmu administrasi negara, antara

lain metode pendekatan matriks loccus dan focus (2 x 2

matrix) dari Golembiewski (1977) yang menghasilkan empat fase dalam perkembangan ilmu administrasi negara.

Fase-fase tersebut adalah (1) fase perbedaan analitik

politik dari administrasi (2) fase perbedaan konkrit politik

dari admisnistrasi, (3) fase manajemen, dan (4) fase

orientasi terhadap kebijaksanaan publik.

Golembiewski juga mengetengahkan adanya tiga

paradigma komprehensip dalam perkembangan pemikiranpemikiran

ilmu administrasi negara, yakni (1) paradigma

tradisional, (2) paradigma sosial psikologi, dan (3)

paradigma kemanusiaan (humanist/systemic).

Gelombiewski mengajukan kritik terhadap paradigmaparadigma

tersebut yang banyak kelemahannya dan

meramalkan tumbuhnya gejala anti paradigma. Ia

mengetengahkan bahwa yang akan muncul adalah

paradigma-paradigma kecil (mini paradigm)

Nicholas Henry (1995) menggunakan pendekatan

lain. Dengan memperkenalkan pandangan Bailey, bahwa

unutk analisis administrasi negara sebagai ilmu harus

diterapkan empat teori, yaitu teori deskriptif, normatif,

asumtif dan instrumental, Henry mengenali tiga soko guru

pengertian (defining pillras) administrasi negara, yaitu: (1)

perilaku organisasi dan perilaku manusia dalam organisasi

publik, (2) teknologi manajemen dan lembaga-lembaga

pelaksana kebijaksanaan, dan (3) kepentingan publik yang

berkaitan dengan perilaku etis individual dab urasan

publik.

Henry mengetengahkan lima paradigma yang

dalam administrasi negara, yaitu (1) dikotomi

politik/administrasi, (2) prinsip-prinsip administrasi serta

tantangan yang timbul dan jawaban terhadap tantangan

tersebut, (3) administrasi negara sebagai ilmu politik, (4)

administrasi negara sebagai manajemen, (5) administrasi

negara sebagai administrasi negara. Berbagai cara

pendekatan tersebut perlu dipahami oleh pelajar ilmu

administrasi negara.

Sejak kelahairannya, pendekatan ilmu administrasi

negara selalu berhubungan dengan ilmu politik. Bahkan

esai Woodrow Wilson (1887) dalam The Study of Public

Administration yang menjadi cikal bakal ilmu administrasi

merupakan upaya untuk menajamkan fokus bidang studi

politik, yaitu membuat pemisahan antara politik dengan

administrasi. Di tahun-tahun berikutnya ilmu administrasi

diperkuat dengan berkembangnya konsep-konsep

manajemen, seperti manajemen ilmia dari Taylor (1912),

dan organisasi, seperti model organisasi yang disebut

birokrasi dari weber (1922). Namun, dalam konteks

pembahasan ini, perhatian utama diberikan pada

perkembangan pemikiran menuju kelahiran administrasi

pembangunan sebagai sebuah konsep.

Meskipun telah berkembang sebagai bidang studi

tersendiri, administrasi negara masih saja menghadapi

kesulitan untuk memisahkan diri dari ilmu politik. Dalam

perkembangannya kemudian, mulai ada usaha untuk menghindari dari dikotomi plotik-administrasi yang

menandai pandangan-pandangan pada priode sebelumnya

dan memberikan perhatian lebih besar pada sisi

manajemen dari administrasi. Hal ini antara lain dilakukan

oleh White (1926). Berkat White, pendidikan ilmu

administrasi berkembang lebih cepat, dengan bukunya

Introduction to be Theory of Public Administration, yang

selama setengah abad menjadi buku pelajaran (text book)

utama bagi dipsiplin ilmu.

Sementara itu, pendekatan scientific yang dirintis

oleh Taylor (1912) pada masa sebelumnya dan diperkuat

antara lain oleh Fayol (1916) dan Gulick (1937), mulai

memperoleh tandingan dari para teoritis, yang mulai

menerapkan pendekatan hubungan manusia dan ilmu-ilmu

prilaku (behavioral sciences) ke dalam teori-teori

administrasi dan organisasi. Karya Barnard (1938) yang

mengemukakan pandangan mengenai adanya organisasi

informal di samping organisasi formal, merupakan contoh

dan karya monumental yang sampai sekarang menjadi

bahan rujukan yang penting. Selain itu, Maslow (1943)

seorang psikolog, mengetengahkan faktor motivasi dalam

organisasi, yang tidak semata-mata ekonomi, tetapi juga

ada sisi-sisi sosial dan kemanusian lainnya, yang sampai

sekarang juga masih dijadikan acuan.

PD II membawa perubahan yang besar pada

administrasi negara. Program-program sosial yang besar

dan pengendalian mesin perang pada PD II telah

menampilkan administrasi negara pada tataran yang makin

menonjol. Pemikiran yang lahir setelah PD II, yang besar

sekali dampaknya pada perkebangan ilmu administrasi,

ada dari Simon (1947). Ia mengetengahkan pandangan

yang terus melekat dalam perkembangan ilmu ini

selanjutnya, yaitu pada intinya administrasi adalah

pengambilan keputusan. Namun, di lain pihak, Simon juga

mempertanyakan keabsahan administrasi sebagai ilmu

yang berdiri sendiri. Pertanyaan ini memcerminkan

berlanjutnya krisis identitas dalam ilmu administrasi, di

tengah makin majunya ilmu-ilmu sosial lain, yang di

tunjang oleh peralatan analisis yang makin canggih yang

menggunakan pendekatan kuantitatif, khususnya

matematika dan statistika. Kompleksitas kehidupan

manusia serta institusi-institusi kemasyarakatan dan

kenegaraan menyebabkan universalitas dan kemampuan

meramal ilmu administrasi mulai dipertanyakan. Padahal,

keduanya merupakan dasar untuk tegaknya sbuah disiplin

ilmu.

Para pakar administrasi negara berusaha mencari

jalan ke luar. Selain harus mengenali kompleksitas prilaku

manusia, unutk dapat sah menjadi ilmu, menurut Dahl

(1947), administrasi negara harus dapat mengatasi

persoalan nilai atau norma dan berbagai situasi

administrasi, dan memperthitungkan hubungan antara

administrasi negara dengan lingkungan sosialnya. Ia

menegaskan bahwa administrasi sebagai ilmu perlu mengembangkan studi-studi perbandingan dalam

administrasi negara, yang memang pada waktu itu sangat

langka sekali.

Upaya mengembangkan studi perbandingan

administrasi negara dilakukan dengan sungguh-sungguh

antara lain dengan dibentuknya Comperative

Administration Group (CAG) pada tahun 1960 oleh para

pakar administrasi, seperti Jhon D. Montgomery, Wiliam

J. Siffin, Dwight Waldo, Geroge F. Grant, Edward W.

Weidner, dan Fred W. Riggs. Dari CAG inilah lahir

konsep administrasi pembangunan (development

administration), sebagai bidang kajian baru. Kelahirannya

didorong oleh kebutuhan membangun administrasi negara

di negara-negara berkembang.

Kritik terhadap prinsip-prinsip administrasi yang

berkembang pada masa sebelumnya (pada masa kaum

reformis dan ortodoks) terus berlangsung, antara lain

datang dari Waldo. Dalam upaya merevitalisasi ilmu

administrasi, ia memprakarsai pertemuan sejumlah pakar

muda ilmu administrasi, unutk mempelajari masalahmasalah

konseptual yang dihadapi ilmu administrasi, dan

berusaha memecahkannya. Pertemuan itu dikenal dengan

nama Minnowbrook Conferency yang diselengarakan di

universitas Syaracuse, Amerika Serikat, tahun 1968.

Sementara itu, makin senter suara-suara yang ingin

mengaitkan administrasi dengan demokrasi, bahkan

demokrasi sudah berkembang menjadi paradigma

tersendiri dalam ilmu administrasi. Penganjurnya antara

lain adalah Ostrom (1973). Perkembang itu juga

melahirkan dorongan untuk menigkatkan desentralisasi

dan makin mendekatkan pelayanan kepada masyarakat.

Kesemua itu menandakan bergulirnya gerakan yang

disebut administrasi negara baru (new public

administration) yang sebelumnya lahir di Minnowbrook

Conferency, yang esensi dan semangatnya masih terus

bergerak hingga kini.

Pada dasarnya administrasi negara abru itu ingin

mengetengahkan bahwa administrasi tidak boleh bebas

nilai dan harus menghayati, memperhatikan, serta

mengatasi masalah-masalah sosial yang mencerminkan

nilai-nilai yang berkembang dalam masyarakat.

Frederickson (1971), seorang pelopor gerakan ini lebih

tegas lagi menyatakan bahwa administrasi negara harus

memasukkan aspek pemerataan dan keadilan sosial (sicial

equity) ke dalam konsep administrasi. Ia bahkan

menegaskan bahwa administrasi tidak dapat netral.

Dengan begitu administrasi negara baru harus mengubah

pola pikir yang selama ini menghambat terciptanya

keadilan sosial. Kehadiran gagasan-gagasan baru itu

menggambarkan lahirnya paradigma baru dalam ilmu

administrasi.

Memasuki dasawarsa 80-an tampil manajemen

publik (public managemant) sebagai bidang studi yang

makin penting dalam administrasi negara. Manajemen publik yang di masa lalu lebih banyak memberi perhatian

pada masalah anggaran dan personil telah berkembang

bersama teknologi informasi. Manajemen publik kini juga

mencakup manajemen dalam sistem pengambilan

keputusan, sistem perencanaan, sistem pengendalian dan

pengawasan, serta berbagai aspek lainnya.

Selain itu, dunia juga mengalami perubahan besar.

Runtuhnya komunisme dan munculnya proses globslisasi

telah menimbulkan kebutuhan akan pendekatanpendekatan

baru dalam ilmu-ilmu sosial. Memasuki abad

ke-21, ilmu-ilmu sosial ditantang, unutk mengikuti

kemajuan teknologi yang pesat yang dihasilkan ilmu-ilmu

eksakta, meurmuskan apa dampaknya pada kehidupan

manusia dalam berbagi sisinya, dan bagaimana

mengarahkan agar perkembangan itu menuju ke arah yang

menguntungkan bagi umat manusia.

Dalam era global ini, persaingan dan kerja sama

merupakan tarikan-tarikan besar dalam tata hubungan baru

antar manusia dan antar bangsa. Kualitas hidup manusia

baik secara perorangan maupun sebagai masyarakat

mendapat perhatian yang lebih besar. Karena keterbatasan

sumber alam, lingkungan hidup sudah menjadi faktor yang

harus diperhitungkan dalam setiap disiplin ilmu. Peran

masyrakat dituntut makin besar, dan oleh karena itu

privatisasi, deragulasi, dan debirokratisasi menjadi pola

pemikiran dan pembahsan yang amat berkembang,

termasuk dalam ilmu administrasi.

Pemikiran dalam administrasi yang berkembang

kemudian adalah administrasi yang partisipatif, yang

menempatkan administrasi di tengah-tengah masyrakat

dan tidak di atas atau terisolasi darinya (Montgomery,

1988). Pemikiran ini selain ingin menempatkan

administrasi sebagai instrumen demokrasi, juga mencoba

menggunakan administrasi sebagai alat untuk menyalurkan

aspirasi masyrakat bawah. Implikasi lain dari pemikiran

tersebut adalah bahwa sistem administrasi memiliki

dimensi ruang dan daerah yang penyelenggaraannya juga

dipengaruhi oleh sistem pemerintahan, politik, dan

ekonomi. Sistem pemerintahan yang otoriter mempuyai

implikasi berbeda dengan yang demokratik, demikian juga

sistem pemerintahan negara federal mempunyai implikasi

administratif yang berbeda dengan negara kesatuan.

Kesempatan itu menuntut reorientasi peranan

pemerintah (baca: birokrasi). Drucker (1989) menegaskan

bahwa apa yang dapat dilakukan lebih baik atau sama

baiknya oleh masyrakat, hendaknay jangan dilakukan oleh

pemerintah. Itu tidak berarti bahwa pemerintah harus besar

atau kecil, tetapi pekerjaannya harus efisien dan efektif.

Seperti juga dikemukakan oleh Wilson (1989), birokrasi

tetap diperlukan, tetapi harus tidak birokratis. Osbone dan

Gaebler (1993) mencoba “menemukan kembali

pemerintah”, dengan mengetengahkan konsep

entrepreneurial government. Perkembangan pemikiran dalam ilmu administrasi

terus berlanjut. Perkembangan yang cukup mendasar telah

terjadi dengan munculnay kebijaksanaan publik (public

policy) sebagai paradigma administrasi negara. Di

dalamnya tercakup politik perumusan kebijaksanaan,

teknik analisis kebijaksanaan, serta perencanaan,

pelaksanaan, dan pengawasan kebijaksanaan.

Dari uraian di atas tampak bahwa admisnistrasi

negara modern, baik sebagai ilmu maupun dalam praktik,

terus berkembang, baik di negara berkembang (sebagai

administrasi pembangunan) maupun di negara maju

dengan berbagai gerakan pembaharuan. Demikian juga

terlihat bahwa ada Konvergensi dari pemikiran-pemikiran

yang melahirkan berbagai konsep pembangunan dengan

pendangan-pandangan dalam ilmu administrasi yang

mengarah pada makin terpusatnya perhatian pada aspek

manusia serta nilai-nilai kemanusian yang tercemin dalam

berbagai pendekatan yang sedang berkembang. Dengan

demikian, berkembang pula pikiran-pikiran mengenai etika

administrasi yang sekarang telah menjadi kajian tersendiri

dalam ilmu administrasi. Mengingat pentingnya peran

etika dalam administrasi pembangunan, perkembangan

pemikiran dan kerangka teorinya dibahas tersendiri berikut

ini.

Etika Administrasi

Etika dan Administrasi

Dunia etika adalah dunia filsafat, nilai,dan norma.

Dunia administrasi adalah dunia keputusan dan tindakan.

Etika bersifat abstrak dan berkenan dengan persoalan baik

dan buruk, sedangkan administrasi adalah konkrit dan

harus mewujudkan apa yang diinginkan (get the job done).

Pembicaraan tentang etika dalam administrasi adalah

bagaimana mengaitkan keduanya, bagaimana gagsangagasan

administrasi--seperti ketertiban,efesiensi,

kemanfaatan, produktivitas-dapat menjealaskan etika

dalam praktiknya, dan bagaimana gagasan-gagasan dasar

etika—mewujudkan yang baik dan menghindari yang

buruk dapat menjelaskan hakikat administrasi.

Sejak dasawarsa tahun 1970-an, etika administrasi

telah menjadi bidang studi yang berkembang pesat dalam

ilmu administrasi. Nicholas Henry (1995) berpandangan

ada tiga perkembangan yang mendorong berkembangnya

konsep etika dalam ilmu administrasi, yaitu (1) hilangnya

dikotomi politik-administrasi, (2) tampilnya teori-teori

pengambilan keputusan di mana masalah prilaku manusia

menjadi tema sentral dibandingkan dengan pendekatan

sebelumnya, seperti rasionalitas dan efisiensi, (3)

berkembangnya pandangan-pandangan pembaharuan, yang

disebut counterculture critique, termasuk di dalamnya

kelompok administrasi negara baru seperti yang telah

dikemukakan di atas.

Kajian-kajian mengenai etika administrasi masih

berlangsung hingga saat ini, masih belum terkristalisasi.

Hal ini mencerminkan uapya untuk menetapkan identitas

ilmu administrasi, yang sebagai dipsiplin ilmu bersifat

elektif dan terkait erat dengan dunia praktik, tidak dapat

tidak terus berkembang mengikuti perkembangan zaman.

Untuk kepentingan pembahasan di sini diikuti

jejak Rohr (1989), pakar masalah etika dalam birokrasi,

yang menggunakan etika dan moral dalam pengertian yang

kurang lebih sama, meskipun untuk kepentingan

pembahasan lain, misalnya dari sudut filsafati, memang

ada perbedaan. Rohr menyatakan: For the most part, I

shaal use the words “ethics” and “morals”

interchangeably. Although there may be nuances and

shades of meaning that differentiate these words, they are

derived etymologically from Latin and Greek words with

the same meaning. Berbagai kepustakaan dan kamus

menunjukkan kata etika berasal dari Yanani ethos yang

artinya kebiasaan atau watak; dan moral, dari kata Latin

mos (atau mores untuk jamak) yang artinya juga kebiasaan

atau cara hidup.

Walaupun etika administarasi sebagai subdisiplin

baru berkembang kemudian, namun masalah kebaikan dan

keburukan sejak awal telah menjadi bagian dari

pembahasan dalam administrasi. Misalnya, konsep

birokrasi dari Weber, dengan konsep hirarki dan birokrasi

sebagai profesi, mencoba menunjukkan birokrasi yang

baik dan benar. Begitu juga upaya Wilson untuk

memisahkan politik dari administrasi. Bahkan konsep

manajemen ilmiah dari Taylor dapat dipandang sebagai

upaya ke arah itu. Cooper (1990) justru menyatakan bahwa

nilai-nilai adalah jiwa dari administrasi negara. Sedangkan

Frederickson (1994) mengatakan nilai-nilai menempati

setiap sudut administrasi. Jauh sebelum itu Waldo (1948)

menyatakan, siapa yang mempelajari administrasi berarti

telah mempelajari nilai, dan siapa yang mempraktikkan

administrasi berarti mempraktikkan alokasi nilai-nilai.

Peran etika dalam administrasi mengambil wujud

yang lebih terang belakangan ini saja, ya kni kurang lebih

dalam dua dasawarsa terakhir ini. Masalah etika ini

terutama lebih ditampilkan oleh kenyataan bahwa

meskipun kekuasaan ada di tangan mereka yang

memegang kekuasaan politik (political masters), namun

administrasi juga memiliki kewenangan yang secara umum

disebut discretionary power. Persoalannya sekarang adalah

apa jaminan dan bagaimana menjamin kewenangan itu

digunakan secara “benar” dan tidak secara “salah” atau

secara baik dan tidak secara buruk. Banyak pembahasan

dalam kepustakaan dan kajian subdisiplin etika

administrasi yang merupakan upaya untuk menjawab

pertanyaan itu. Etika tentu bukan hanya masalah

administrasi negara. Ia masalah manusia dan kemanusiaan,

dan karena itu sejak lama sudah menjadi bidang studi ilmu

falsafat dan juga dipelajari dalam semua bidang ilmu

sosial. Di bidang administrasi, etika juga tidak terbatas

hanya pada administrasi negara, tetapi juga dalam

administrasi niaga, yaitu antara lain disebut sebagai

business ethics.

Di bidang administrasi negara, masalah etika

dalam birokrasi menjadi keprihatinan (concern) yang

sangat besar, karena perilaku birokrasi mempengaruhi

bukan hanya dirinya, tetapi masyarakat banyak. Selain itu,

birokrasi juga bekerja atas dasar kepercayaan, karena

seorang birokrat bekerja untuk negara dan berarti juga

untuk rakyat. Wajarlah apabila rakyat mengharapkan

adanya jaminan bahwa para birokrat yang dibiayanya

harus mengabdi kepada kepentingan umum menurut

standar etika yang selaras dengan kedudukannya.

Selain itu, tumbuh pula keprihatinan bukan saja

terhadap individu – individu para birokrat tetapi terhadap

organisasi sebagai sebuah sistem yang cenderung

mengesampingkan nilai – nilai. Apalagi birokrasi modern

cenderung bertambah besar dan bertambah luas

kewenangannya. Appleby (1952) termasuk orang yang

paling berpengaruh dalam studi masalah ini. Ia mencoba

mengaitkan nilai – nilai demokrasi dengan birokrasi dan

melihat besarnya kemungkinan untuk memadukannya

secara serasi. Namun, Appleby mengakui bahwa dalam

praktiknya yang terjadi adalah kebalikannya. Ia membahas

patologi birokrasi yang memperlihatkan bahwa birokrasi

melenceng dari keadaan yang seharusnya. Golembiewski

(1989, 1993) yang juga merujuk pada pandangan Appleby,

selanjutnya mengatakan bahwa selama ini organisasi selalu

dilihat sebagai masalah teknis dan bukan masalah moral,

sehingga timbul berbagai persoalan dalam bekerjanya

birokrasi pemerintah. Hummel (1977, 1982, 1987)

mengritik birokrasi rasional ala Weber dengan mengatakan

bahwa birokrasi yang disebut sebagai bentuk organisasi

yang ideal, telah merusak dirinya dan masyarakatnya

dengan ketiadaan norma – norma, nilai – nilai dan etika

dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma – norma, nilai

– nilai, dan etika yang berpusat pada manusia. Sementara

Hart (1994) antara lain mengungkapkannya sebagai

berikut : … For too long, the management orthodoxy has

taken as axiomatic the proposition that “good systems will

produce good people,” and that ethical problems will yield

to better systems design. But history is clear that a just

society depends more upon the moral trustworhiness of its

citizens and its leaders than upon structures designed to

transform ignoble actions into socially useful results.

Systems are importany, but good character is more

important. As a result, management scholars and

practitioners are giving increasing attention to

administrative ethics…

Pendekatan

Secara garis besar ada dua pendekatan yang dapat

diketengahkan untuk mewakili banyak pandangan

mengenai administrasi negara yang berkaitan dengan etika,

yaitu (1) pendekatan teleologi, dan (2) pendekatan

deontologi.

Pertama, pendekatan teleologi. Pendekatan

teleologi terhadap etika administrasi berpangkal tolak

bahwa apa yang baik dan buruk atau apa yang seharusnya

dilakukan oleh administrasi, acuan utamanya adalah nilai

kemanfaatan yang akan diperoleh atau dihasilkan, yakni

baik atau buruk dilihat dari konsekuensi keputusan atau

tindakan yang diambil. Dalam konteks administrasi

negara, pendekatan teleologi mengenai baik dan buruk ini,

diukur antara lain dari pencapaian sasaran kebijaksanaan –

kebijaksanaan – kebijaksanaan publik (seperti

pertumbuhan ekonomi, pelayanan kesehatan, kesempatan

untuk mengikuti pendidikan, kualitas lingkungan),

pemenuhan pilihan – pilihan masyarakat atau perwujudan

kekuasaan organisasi, bahkan kekuasaan perorangan kalau

itu menjadi tujuan administrasi.

Pendekatan ini terdiri atas berbagai kategori, tetapi

ada dua yang utama. Pertama adalah ethical egoism, yang

berupaya mengembangkan kebaikan bagi dirinya. Yang

amat dikenal disini adalah Niccolo Machaveavelli, seorang

birokrat di Itali pada abad ke-15, yang menganjurkan

bahwa kekuasaan dan survival pribadi adalah tujuan yang

benar untuk seorang administrator pemerintah. Kedua

adalah utilitarianism, yang pangkal tolaknya adalah prinsip

kefaedahan (utility), yaitu mengupayakan yang terbaik

untuk sebanyak – banyaknya orang. Prinsip ini sudah

berakar sejak lama, terutama pada pandangan – pandangan

abad ke-19, antara lain dari Jeremy Bentham dan John

Stuart Mills. Namun, di antara keduanya yaitu egoism dan

utilitarianism, tidak terdapat jurang pemisah yang tajam

karena merupakan suatu kontinuum, yang di antaranya

dapat ditempatkan, misalnya, pandangan Weber bahwa

seorang birokrat sesungguhnya bekerja untuk kepentingan

dirinya sendiri pada waktu ia melaksanakan perintah

atasanya, yang oleh Chandler (1994) disebut sebagai a

disguise act of ego.

Namun, dapat diperkirakan bahwa dalam masa

modern dan pasca modern ini pandangan utilitarianism

dari kelompok pendakatan teleologis ini memperoleh lebih

banyak perhatian. Dalam pandangan ini yang amat pokok

adalah bukan memperhatikan nilai – nilai moral, tetapi

konsekuensi dari keputusan dan tindakan administrasi itu

bagi masyarakat. Kepentingan umum (public interest)

merupakan ukuran penting menurut pendekatan ini. Disini

ditemui berbagai masalah, antara lain :

(1) Siapa yang menentukan apakah sesuatu

sasaran, ukuran atau hasil yang dikehendaki didasarkan

kepentingan umum, dan bukan kepentingan si pengambil

keputusan, atau kelompoknya, atau kelompok yang ingin

diuntungkan.

(2) Di mana batas antara hak perorangan dengan

kepentingan umum. Jika kepentingan umum

mencerminkan dengan mudah kepentingan individu, maka

masalahnya sederhana. Namun, jika ada perbedaan tajam

antara keduanya, maka akan timbul masalah yang lebih

rumit.

(3) Bagaimana membuat perhitungan yang tepat

bahwa langkah – langkah yang dilakukan akan

menguntungkan kepentingan umum dan tidak merugikan.

Hal ini penting karena kekuatan dari pendekatan

(utilitarianism) ini adalah bahwa karena kekuatan dari

pendekatan manfaat yang sebesar – besarnya dan kerugian

yang sekecil – kecilnya, untuk kepentingan masyarakat

secara keseluruhan. Atau dengan kata lain efisiensi.

Salah satu jawaban yang juga berkembang adalah

apa yang disebut pilihan (public choice) suatu teori yang

berkembang atas dasar prinsip – prinsip ekonomi.

Pandangan ini berpangkal pada pilihan – pilihan

perorangan (individual choices) sebagai basis dari langkah

– langkah politik dan administratif. Memaksimalkan

pilihan – pilihan individu merupakan pandangan teleologis

yang paling pokok dengan mengurangi sekecil mungkin

biaya atau beban dari tindakan kolektif terhadap individu.

Konsep ini berkaitan erat dengan prinsip – prinsip

ekonomi pasar dan partisipasi masyarakat dalam

pengambilan keputusan. Dengan sendirinya akan ada

konflik dalam pilihan – pilihan tersebut, dan bagaimana

mengelola konflik – konflik itu merupakan tantangan

pokok bagi administrasi dalam merancang dan mengelola

badan – badan dan program – program publik.

Tidak semua pihak merasa puas dengan

pendekatan – pendekatan tersebut. Munculnya pandangan

– pandangan mengenai etika administrasi menjelang akhir

abad ke 20 ini justru berkaitan erat dengan upaya

menundukkan etika atau moral sebagai prinsip utama

(guiding principles) dalam administrasi. Hal ini merupakan

tema dari pendekatan yang kedua, yaitu pendekatan

deontologi.

Pendekatan ini berdasar pada prinsip – prinsip

moral yang harus ditegakkan karena kebenaran yang ada

dalam dirinya, dan tidak terkait dengan akibat atau

konsekuensi dari keputusan atau tindakan yang dilakukan.

Asasnya adalah bahwa proses administrasi harus

berlandaskan pada nilai – nilai moral yang mengikat.

Pendekatan inipun, tidak hanya satu garisnya. Yang amat

mendasar adalah pandangan yang bersumber pada falsafah

Immanuel Kant (1724-1809), yaitu bahwa moral adalah

imperatif dan kategoris, yang tidak membenarkan

pelanggaran atasnya untuk tujuan apapin, meskipun karena

itu masyarakat dirugikan atau jatuh korban.

Berbeda dengan pandangan Kantian tersebut,

adapula pandangan relativisme dalam moral dan

kebudayaan, yang menolak kekuatan dan absolutisme

dalam memberi nilai pada moral. Menurut pandangan ini

suatu peradaban atau kebudayaan akan menghasilkan

sistem nilainya sendiri yang dapat tapi tidak harus selalu

sama dengan peradaban atau kebudayaan lain. Dari pokok

pikiran tersebut berkembang pandangan – pandangan yang

disebut situalionism yang bertentangan dengan paham

universalism. Situation ethics ini intinya adalah bahwa

determinan dari moralitas yang ditetapkan senantiasa

terkait dengan situasi tertentu.

Dalam dunia praktik, yang menjadi dua

administrasi, masukkan nilai – nilai moral ke dalam

administrasi meruapakan upaya yang tidak mudah, karena

harus mengubah pola pikir yang sudah lama menjiwai

administrasi, seperti yang dicerminkan oleh paham

utilitarianism. Oleh karena memang per definisi

administrasi adalah usaha bersama untuk mencapai suatu

tujuan, maka pencapaian tujuan itu merupakan nilai utama

dalam administrasi selama ini.

Selanjutnya, Fox (1994) mengetengahkan tiga

pandangan yang menggambarkan pendekatan deontologi

dalam etika administrasi ini. Pertama, pandangan

mengenai keadilan sosial, yang muncul bersama

berkembang konsep administrasi negara baru (antara lain

Frederickson dan Hart, 1985). Seperti telah diungkapkan

di atas, menurut pandangan ini administrasi negara

haruslah secara pro-aktif mendorong terciptanya

pemerataan atau keadilan sosial (Social equity).

Pandangan ini tidak lepas dari pengaruh John Rawls

(1971), dengan Theory of Justice-nya yang menjadi

rujukan dari berbagai teori pemerataan dan keadilan sosial.

Mereka melihat bahwa masalah yang dihadapi oleh

administrasi negara modern adalah adanya

ketidakseimbangan dalam kesempatan. Sehingga mereka

yang kaya, memiliki pengetahuan, dan terorganisasi

dengan baik memperoleh posisi yang senantiasa

menguntungkan dalam negara. Dengan lain perkataan,

secara etika, administrasi harus membantu yang miskin,

yang kurang memiliki pengetahuan dan tidak terorganisasi.

Pandangan ini cukup berkembang meskipun didunia

akademik banyak juga yang mengkritiknya. Kedua, apa

yang disebut regime values atau regime norms. Pandangan

ini bersumber dari Rohr (1989), yang berpendapat bahwa

etika administrasi negara harus mengacu kepada nilainilai

yang melandasi keberadaan negara yang

bersangkutan. Dalam hal ini ia merujuk pada konstitusi

Amerika yang harus menjadi landasan etika administrasi

dinegara itu. Ketiga, tatanan moral universal atau

universal moral order (antara lain Denhardt, 1988, 1994).

Pandangan ini berpendapat ada nilai-nilai moral yang

bersifat universal yang menjadi pegangan bagi

administrator publik. Masalah disini adalah nilai-nilai

moral itu sendiri banyak dipertanyakan karena beragam

sumbernya dan juga beragam kebudayaan serta

peradabannya seperti telah diuraikan diatas.

Berkaitan dengan itu, belakangan ini banyak

kepustakaan etika administrasi yang membahas dan

mengkaji etika kebajikan (ethics of virtue). Etika ini

berbicara mengenai karakter yang dikehendaki dari

seorang administrator. Konsep ini merupakan koreksi

terhadap paradigma yang berlaku sebelumnya dalam

administrasi, yaitu etika sebagai aturan (ethics as rules),

yang dicerminkan dalam struktur organisasi dan fungsifungsi

serta prosedur, termasuk sistem insentif dan

disinsentif serta sanksi-sanksi berdasarkan aturan.

Pandangan etika kebajikan bertumpu pada

karakter individu. Pandangan ini, seperti juga pandangan

administrasi negara baru, bersumber dari konferensi

Minnowbrook di New York pada akhir dasawarsa 1960-

an, yang ingin memperbaharui dan merevitalisasi bidang

studi administrasi negara. Nilai-nilai kebajikan inilah yang

diharapkan dapat mengendalikan peran seseorang di dalam

organisai sehingga pencapaian tujuan organisasi senantiasa

berlandaskan nilai-nilai moral yang sesuai dengan

martabat kemanusiaan.

Tantangan selanjutnya adalah menemukan apa

saja nilai-nilai kebajikan itu, atau lebih tepatnya lagi nilainilai

mana yang pokok (cardinal value), dan mana yang

menjadi turunan (derivative) dari nilai-nilai pokok itu.

Frankena (1973) misalnya mengatakan many moralists,

among them schopenbouer, have taken benevolence and

justice to be the cardinal moral virtues, as I WOULD . It

seems to me that all of the usual virtues (such as love,

courage, temperance, honesty, gratitude, and

considerateness), at least insofar as they are moral virtues,

can be derived from these two. Hart mengatakan bahwa

kebajikan utama itu adalah eudaimonia dan benevolence.

Yang dimaksud dengan eudaimonia menurut Hart adalah

konsep bahwa all individuals are born with unique

potentialities and the purpose of life is to actualize them in

the world. These potentialities involve, first, moral virtues

and, second, our unique individual talents. With respect to

morality, eudaimonia cannot involve harming either self or

others, as the prefix”eu”, or “good”, makes clear.

Sedangkan benevolence diartikannya sebagai the love of

other.

Selanjutnya administrator yang baik (virtuous

administrator) adalah yang berusaha, seperti dikatakan

Hart (1994), agar kebajikan menjadi sentral dalam

karakternya sendiri, yang akan membimbing perilakunya to social engineering. Disini Hart mengetengahkan

pentingnya pendidikan kebajikan sejak dini, serta

dilancarkannya kebijaksanaan program, praktik – praktik

yang mendorong berkembangnya nilai – nilai kebajikan

dalam organisasi. Akhirnya, yang teramat penting adalah

keteladanan. Ia sendiri mengakui tidak ada orang yang

dapat mencapai tingkat kebajikan ideal, karena itu dalam

etika kebajikan yang penting adalah proses untuk

menginternalisasikannya dibandingkan dengan hasilnya.

Etika Perorangan dan Etika Organisasi

Dalam membahas etika dalam organisasi,s

ejumlah pakar membedakan antara etika perorangan

(personal ethics) dan etika organisasi. Etika perorangan

menentukan baik atau buruk perilaku individual seseorang

dalam hubungannya dengan orang lain dalam organisasi.

Etika organisasi menetapkan parameter dan merinci

kewajiban – kewajiban (obligations) organisasi, serta

menggariskan konteks tempat keputusan – keputusan etika

perorangan itu dibentuk (Vasu, Stewart dan Garson, 1990).

Menjadi tugas para pengkaji organisasi untuk memahami

lebih dalam hakikat etika perorangan dan etika organisasi

serta interaksinya.

Nilai – nilai kebajikan yang diuraikan diatas

adalah etika perorangan yang harus dimiliki siapa saja,

bahkan dalam pandangan ilmu administrasi, justru harus

dimiliki oleh mereka yang menjadi pengabdi masyarakat

(public servants).

Dalam menganalisis etika perorangan dari kaca

mata ilmu administrasi, Rohr (1983) membaginya dalam

kelompok metaetika (studi mengenai dasar – dasar ini ia

memasukkan etika profesional. Etika profesional lebih

sempit dibandingkan dengan etika profesional. Etika

profesional lebih sempit dibandingkan dengan etika

perorangan yang berlaku untuk semua itu. Etika

profesional berkaitan dengan pekerjaan seseorang. Oleh

karena itu, etika profesional berlaku dalam suatu kerangka

yang diterima oleh semua yang secara hukum atau secara

moral mengikat mereka dalam kelompok profesio yang

bersangkutan. Etika profesional pada profesi tertentu

dilembagakan dalam kode etik. Misalnya, kode etik untuk

dokter, hakim, pengacara, wartawan, arsitek, pegawai

negeri, periklanan, dan sebagainya. Kode etik itu ada yang

diperkuat oleh sistem hukum, atau mengikat secara sosial

dan kultural, sehingga mengikat secara moral.

Administrasi Pembangunan

Setelah membahas berbagai pengertian dasar dan

perkembangan pemikiran dalam konsep pembangunan dan

administrasi dapatlah kiranya diperoleh pemahaman yang

lebih jelas mengenai hakikat administrasi pembangunan.

Administrasi pembangunan berkembang karena

adanya kebutuhan di negara – negara yang sedang

membangun untuk mengembangkan lembaga – lembaga

dan pranata – pranata sosial, politik, dan ekonominya, agar

pembangunan dapat berhasil. Dari sudut praktik, dan

ekonominya, agar pembangunan merangkum dua kegiatan

besar dalam satu kesatuan pengertian, yakni administrasi

dan pembangunan. Perkembangan administrasi

pembangunan, baik dalam tataran teoritik maupun dalam

praktik, mengikuti perkembangan pemikiran studi

administrasi, khususnya administrasi negara dan studi

pembangunan. Oleh karena itu, upaya untuk memahami

administrasi pembangunan perlu dimulai dengan

pemahaman mengenai administrasi dan pembangunan,

sebagaimana telah diupayakan pada awal bab ini.

Sebagai bidang studi, administrasi pembangunan

berkembang dari studi administrasi perbandingan

(comparative administration), yang merupakan upaya

untuk menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk

menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk

menyempurnakan sistem administrasi di negara – negara

tersebut. Perkembangan ilmu administrasi pembangunan

didorong oleh lembaga internasional terutama Perserikatan

Bangsa – Bangsa dan badan – badannya, serta badan –

badan pemerintah di negara maju, yang berupaya

membantu negara – negara berkembang dalam

pembangunannya.

Administrasi pembangunan bersumber dari

administrasi negara. Dengan demikian, kaidah – kaidah

umum administrasi negara berlaku pula pada administrasi

pembngunan. Namun administrasi pembangunan memberi

perhatian lebih luas daripada hanya membahas

penyelenggaraan administrasi pemerintahan dalam

pengertian umum, seperti memelihara keamanan, hukum

dan ketertiban, mengumpulkan pajak, memberikan

pelayanan publik, dan menyelenggarakan hubungan

dengan negara lain. Administrasi pembangunan bersifat

dinamis dan inovatif, karena menyangkut upaya

mengandalkan perubahan – perubahan sosial. Dalam

upaya itu administrasi pembangunan sangat

berkepentingan dan terlibat dalam pengerahan sumber

daya dan pengalokasiannya untuk kegiatan pembangunan

(Katz, 1971).

Perbedaan tersebut kini tidak terlalu tajam lagi

karena pada dasarnya administrasi negara modern juga

menghendaki perubahan dalam dirinya dan ingin

memprakarsai pembaharuan lingkungan sosialnya, seperti

tercermin dalam paradigma administrasi negara baru.

Perbedaannya mungkin terletak pada di mana

diterapkannya konsep itu. Administrasi pembangunan

adalah untuk negara berkembang, dan umumnya tidak

diterapkan di negara maju, meskipun administrasi negara

di negara maju juga secara aktif terlibat dalam upaya

memperbaiki diri dan kehidupan masyarakatnya. Dengan

dalam organisasi. Tidak berhenti disitu saja, administrator

yang baik berkewajiban moral untuk mengupayakan agar

kebajikan juga menjadi karakter mereka yang bekerja

dibawahnya. Namun, dinyatakannya pula bahwa kebajikan

tidak bisa dipaksakan kepada yang lain karena kebajikan

berasal dari diri masing – masing individu (voluntary

observance). Ia menekankan bahwa virtue does not yield demikian, latar belakang perbedaan antara keduanya

terletak pada dua aspek : (1) tingkat perkembangan sosial

ekonomi dan sosial politik sebagai ukuran kemajuan; dan

(2) lingkungan budaya yang mempengaruhi perkembangan

sistem nilai serta penerapan sasaran – sasaran

pembangunan.

Di negara maju, peranan pemerintah relatif kecil,

karena insitusi – institusi masyarakat telah berkembang

maju. Bahkan pemerintah yang kecil dans edikit

keterlibatannya lebih dikehendaki. Sebaliknya, di negara

berkembang, dengan segala kekurangannya, pemerintah

adalah institusi yang paling maju. Oleh karena itu,

tanggung jawab pembangunan terutama berada di pundak

pemerintah (administrasi negara). Institusi lain, seperti

usaha swasta, pada umumnya belum berkembang.

Dengan demikian, adanya sistem administrasi

negara yang mampu menyelenggarakan pembangunan

menjadi prasyaratan bagi berhasilnya pembangunan. Di

lain pihak, sistem pemerintahan di negara – negara

berkembang pada awal kemerdekaanya, umumnya

mempunyai ciri – ciri sebagai berikut :

Pertama, kelembagaannya mewarisi sistem

administrasi kolonial yang sangat terbatas cakupannya,

karena tujuan pemerintahan kolonial bukan memajukan

bangsa jajahan, tetapi mengeksploitasinya. Kedua, sumber

daya manusianya terbatas dalam kualitas. Jabatan banyak

diisi oleh orang – orang yang tidak memenuhi persyaratan

yang dibutuhkan untuk jabatan itu. Ketiga, kegiatan sistem

pemerintahan terutama untuk menyelenggarakan fungsi –

fungsi pemerintahan yang bersifat umum atau rutin, dan

tidak berorientasi kepada pembangunan.

Membangun sistem administrasi tradisional

menjadi sistem administrasi modern yang mampu

menyelenggarakan pembangunan merupakans alah satu

tujuan administrasi pembangunan. Berbagai ahli

memberikan berbagai batasan dan pengertian mengenai

administrasi pembangunan. Pada dasarnya,a dministrasi

pembangunan adalah bidang studi yang mempelajari

sistem administrasi negara di negara yang sedang

membangun serta upaya untuk meningkatkan

kemampuannya. Ini berarti dalam studi dan praktik

administrasi pembangunan diperlukan adanya perhatian

dan komitmen terhadap bilai – nilai yang mendasari dan

perlu diwujudkan menjadid asar etika birokrasi.

Dengan demikian ada dua sisi dalam batasan

pengertian administrasi pembangunan tersebut. Pada sisi

pertama tercakup upaya untuk mengenali peranan

administrasi negara dalam pembangunan, atau dengan kata

lain administrasi dari proses pembangunan, yang

memebdakannya dengan administrasi negara dalam

pengertian umum. Pada sisi kedua tercakup kehendak

untuk mempelajari dengan cara bagaimana membangun

administrasi negara dan tugas pembangunan. Namun, tak

kurang pentingnya adalah perhatian dan komitmen

terhadap kepentingan publik yang dapat menjadi ukuran

bagi kredibilitas dan akuntabilitasnya.

Kedua sisi administrasi pembangunan tersebut

akan dibahas lebih lanjut dalam bab – bab berikutnya.

Namun sebelum sampai kepada pembahasan lebih lanjut

perlu kiranya diketengahkan dua aspek penting dalam

administrasi pembangunan, yaitu aspek atau dimensi ruang

(spatial dimension of development administration) dan

kebijaksanaan publik.

Dimensi Spesial dalam Administrasi Pembangunan

Pembangunan suatu abngsa yang jumlah

penduduknya besar dan wilayahnya luas pada dasarnya

dilakukan melalui tiga pendekatan yakni pembangunan

makro, sektoral dan regional. Pembangunan makro

mencakup sasaran – sasaran dan upaya – upaya pada

lingkup nasional, yang pencapaiannya merupakan hasil

dari upaya – upaya pada tingkat sektoral dan regional

(Kartasasmita, 1996d). Ketiga pendekatan tersebut

mempunyai implikasi administratif yang berbeda, sesuai

lingkup dan kewenangan amsing – masing dalam rangka

penyelenggaraan negara dan pembangunan. Dari sisi inilah

dimensi ruang dan daerah menajdi penting artinya dalam

administrasi pembangunan dan administrasi pembangunan

daerah menjadi penting dalam rangka pembangunan

nasional.

Pertimbangan dimensi ruang dan daerah dalam

administrasi pembangunan memiliki cara pandang atau

pendekatan (Heaphy, 1971). Cara pandang pertama

menyebutkan bahwa dimensi ruang dan daerah dalam

perencanaan pembangunan adalah perencanaan

pembangunan bai suatu kota, daerah, ataupun wilayah.

Pendekatan ini memandang kota, daerah, atau wilayah

sebagi suatu maujud (entity) bebas yang

pengembangannya tidak terikat dgh kota, daerah, atau

wilayah lain,s ehingga penekanan perencaanaanya

mengikuti pola yang lepas dan mandiri (independent).

Cara pandang kedua melihat bahwa pembangunan di

daerah merupakan bagian dari pembangunan nasional.

Perencanaan pembangunan daerah, dalam pednekatan ini

merupakan pola perencanaan pada suatu jurisdiksi ruang

atau wilayah tertentu yang dapat digunakan sebagai bagian

dari pola perencanaan pembangunan nasional. Yang ketiga

adalah cara pandang yang melihat bahwa perencanaan

pembangunan daerah adalah instrumen bagi penentuan

alokasi sumber daya pembangunan dan lokasi kegiatan di

daerah yang telah direncanakan secara terpusat yang

berguna untuk mencegah terjadinya kesenjangan ekonomi

antar daerah.

Kebijaksanaan yang menyangkut dimensi ruang

dalam administrasi pembangunan dipengaruhi oleh banyak

faktor, disamping sistem pemerintahan, politik, dan ekonomi sebagaimana disebutkan diatas, juga oleh

pandangan eideologi, kemampuan sumber daya manusia

did aerah, pengelompokan wilayah, perubahan sosial, dan

lain sebagainya. Implikasi aspek ruang yang meliputi

tingkat pembangunan daerah, lokasi, mobilitas penduduk

dan penyebarannya, serta budaya daerah, memiliki

hubungan dan keterkaitan yang sangat erat dengan

pembangunan ekonomi. Untuk itu, administrasi

pembangunan, dalam kaitannuya dengan dimensi ruang

dan daerah harus dapat mencari jawaban tentang

bagaimana pembangunan dapat tetap menjaga kesaruan

dan persatuan, tetapi dengan memberikan kewenangan dan

tanggung jawab yang cukup pada daerah dan

masyarakatnya.

Ada beberapa aspek dari dimensi ruang dand aerah

yang berkaitan dengan administrasi pembangunan daerah.

Aspek pertama adalah regionalisasi atau perwilayahan.

Regionalisasi, sebagai bagian dari upaya mengatasi aspek

ruang dalam pembangunan, memberikan keuntungan

dalam mempertajam fokus dalam lingkup ruang yang jauh

lebih kecil dalam suatu negara. Tidak ada rumusan baku

dan pasti yang dapat digunakan dalam pengelompokan

atau penggolongan suatu wilayah. Namun, wilayah disini

umumnya dimaksudkan sebagai suatu wujud (entity)

politik dan pemerintahan,a rtinya unit – unit wilayah

pemerintah sesuai dengan tingkatannya, baik bersifat

otonom atau administratif. Unit – unit wilayah dapat

dibentuk karena alasan historis, geografis, kondisi

ekonomi[, atau latar belakang sosial budaya (Kartasasmita,

1996d). aspek kedua, yaitu ruang, akan tercermin dalam

penataan ruang. Tata ruang pada hakikatnya merupakan

lingkungan fisik yang mempunyai hubungan organisatoris

/ fungsional antara berbagai macam obyek dan manusia

yang terpisah dalam ruang – ruang (Rapoport, 1980). Di

dalam tata ruang terdapat suatu distribusi dari tindakan

manusia dan kegiatannya untuk mencapai tujuan

sebagaimana dirumuskan sebelumnya. Tata ruang dalam

hal ini, menurut Wetzing (1978), merupakan jabataran dari

suatu produk perencanaan fisik, konsepsi tata rung ini

tidak hanya menyangkut suatu wawasan yang disebut

wawasan spesial, tetapi menyangkut pula aspek – aspek

non spasial atau a-spasial (Foley, 1970). Hal ini didasarkan

pada kenyataan bahwa struktur fisiks angat ditentukan dan

dipengaruhi oleh faktor – faktor nonfisik seperti organisasi

fungsional, pola sosial budaya, dan nilai kehidupan

komunitas (Porteous, 1981).

Penataan ruang secara umum memiliki pengertian

sebagai suatu proses yang meliputi proses perencanaan,

pelaksanaan atau pemanfaatan tata ruang, dan

pengendalian pelaksanaan atau pemanfaatan ruang yang

terkait satu dengan lainnya. Berdasarkan konsepsi ini,

penataan ruang dapat disebutkan secara lebih spesifik

sebagai upaya mewujudkan tata ruang yang terencana,

dengan memperhatikan keadaan lingkungan alam,

lingkungan buatan, lingkungan sosial, interaksi antar

lingkungan, tahapan dan pengelolaan pembangunan, serta

pembinaan kemampuan kelembagaan dan sumber daya

manusia yang ada dan tersedia, dengan selalu mendasarkan

pada kesatuan wilayah nasional dan ditujukan bagi sebesar

– besarnya kemakmuran rakyat, memelihara lingkungan

hidup, dan diarahkan untuk mendukung upaya pertahanan

keamanan. Jadi, dalam konteks ini, pengelolaan ruang

dalam dimensi administratif adalah upaya

mengoptimasikan sumber daya untuk pembangunan

(Kartasasmita, 1995d).

Aspek ketiga adalah otonomi daerah. Amsyarakat

dalam suatu negara tidak hanya tinggal dan berada di pusat

pemerintahan, tetapi juga di tempat – tempat yang jauh dan

terpencil dari pusat pemerintahan. Jika kewenangan dan

penguasaan pusat atas sumber daya menjadi terlalu besar,

maka akan timbul konflik atas penguasaan sumber –

sumber daya tersebut. Untuk menjaga agar konflik tersebut

tidak terjadi dan meletakkan kewenangan pada masyarakat

dalam menentukan nasib sendiri sesuai dengan prinsip

kedaulatan rakyat maka diterapkan prinsip ekonomi.

Melalui otonomi diharapkan upaya meningkatkan

kesejahteraan masyarakat did aerah menjadi lebih efektif.

Dimensi administratif yang berkaitan dengan

otonomi adalah sentralisasi. Desentralisasi pada dasarnya

adalah penataan mekanisme pengelolaan kebiajaksanaan

dengan kewenangan yang lebih besar diberikan kepada

daerah agar penyelenggaraan pemerintahan dan

pelaksanaan pembangunan menjadi lebih efektif dan

efisien. Desentralisasi dierminkan oleh pendelegasian

penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan

kepada pemerintah daerah dan hak untuk mengurus

keperluannya sendiri. Selain memberikan hak – hak

kepada daerah, desentralisasi juga menerima kewajiban –

kewajiban. Kedua aspek ini harus dapat diserasikan, dan

untuk itu administrasi pembangunan berperan dalam

menjembatani kebijaksanaan dan strategi nasional dengan

upaya – upaya pembangunan yang diselenggarakan di

daerah.

Aspek keempat adalah partisipasi masyarakat

dalam pembangunan. Salah satu karakteristik atau ciri

sistem administrasi modern adalah bahwa pengambilan

keputusan dilakukan sedapat – dapatnya pada tingkat yang

paling bawah (grass-root level). Dalam hal ini masyarakat,

bersama – sama dengan aparatur pemerintah, menjadi

stakeholder dalam perumusan, implementasi, dan evaluasi

daris etiap upaya pembangunan. Dengan meningkatnya

pendidikan, masyarakat akan menjadi semakin terbuka,

semakin maju dan modern. Dalam kondisi seeprti ini,

masyarakat tidak akan puas dengan hanya mendegar dan

melaksanakan petunjuk, tetapi juga ingin ikut

berpartisipasi dalam pembangunan dan menentukan nasib

mereka sendiri. Pembangunan yang memberi kesempatan

dan bertumpu pada masyarakat telah menjadi paradigma

pembangunan yang memang relatif baru, namun sekarang berkembang dan dianut oleh para pakar seperti terungkat

dalam banyak kepustakaan mengenai studi pembangunan

(Kartasasmita, 1996b).

Aspek kelima, sebagai implikasi dari dimensi

administrasi dalam pembangunan daerah yang dikaitkan

dengan kemajemukan adalah dimungkinkannya keragaman

dalam kebijaksanaan (policy diversity). Dari segi

perencanaan pembangunan harus dipahami bahwa satu

daerah berbeda dengan daerah lainnya. Tak ada satu pun

daerah yang memiliki karakteristik yang sama, baik dari

potensi ekonomi, sumber daya manusia, maupun

kelembagaan masyarakatnya. Disamping itu, premis

bahwa pemerintahan di daerah lebih mengetahui

permasalahan daerahnya semakin menguat. Dalam

kerangka ini, kebijaksanaan yang bersifat nasional harus

luwes (flexible), agar aparat pemerintah dibawahnya dapat

mengembangkan dan memodifikasi kebijaksanaan tersebut

sesuai dengan kondisi masing – masing wilayah (Heaphy,

1971). Untuk itu, kebijaksanaan nasional harus memahami

karakteristik daerah dalam mempertimbangkan potensi

pembangunan di daerah terutama dalam kebijaksanaan

investasi sarana dan prasarana guna merangsang

berkembangnya kegiatan ekonomi daerah.

Kebijaksanaan Publik dalam Administrasi

Pembangunan

Kebijaksanaan publik (public policy) merupakan

bidang kajian yang berkembang pesat pada dasawarsa

(1980-an. Bidang kajian ini, yang oleh banyak ahli

dipandang sebagai suatu subdisiplin atau sub-field,

menjadi bidang kajian ilmu administrasi dan ilmu politik,

bahkan oleh Henry (1995) diidentifikasi sebagai berada di

antara (twilight zone) kedua disiplin ilmu itu. Ilmu

ekonomi, khususnya ekonomi politik juga mempunyai

kontribusi yang kuat pada studi kebijaksanaan.

Kebijaksanaan atau policy berkembang sebagai

bidang studi multidisiplin, sehingga sering disebut sebagai

policy sciences. Sebagai suatu bidang studi, kebijaksanaan

publik relatif masih baru, tetapi telah menarik banyak

perahtian dan menjadi kajian dalam berbagai disiplin ilmu

sosial. Analisis kebijaksanaan (policy) analysis) selain

merupakan metode untuk memahami apa dan bagaimana

kebijaksanaan terjadi, juga menyediakan alat yang

bermanfaat bagi para praktisi yang terlibat dalam proses

kebijaksanaan.

Pengertian

Banyak pengertian diberikan kepada

kebijaksanaan publik. Dilihat dari berbagai disiplin dapat

muncul berbagai pengertian. Di antaranya dikemukakan

oleh Dye (1995), Eulau dan Prewitt (1973) dan Peters

(1993). Menurut Dye (1995) kebijaksanaan publik adalah

apa saja yang dilakukan dan tidak dilakukan oleh

pemerintah. Dalam kaitan ini, kebijaksanaan merupakan

upaya untuk memahami dan mengartikan (1) apa yang

dilakukan (atau tidak dilakukan) oleh pemerintah

mengenai suatu masalah, (2) apa yang menyebabkan atau

yang mempengaruhinya, (3) apa pengaruh dan dampak

dari kebijaksanaan publik tersebut. Eulau dan Prewitt

(1973) mendefinisikan kebijaksanaan sebagai sebuah

“ketetapan yang berlaku” yang dicirikan oleh perilaku

yang konsisten dan berulang, baik dari yang membuatnya

maupun yang menaatinya. Sedangkan Peters (1993)

mengartikan kebijaksanaan publik sebagai total kegiatan

pemerintah, baik yang dilakukan langsung atau melalui

pihak lain, yang berpengaruh pada kehidupan penduduk di

negara itu.

Analisis kebijaksanaan adalah upaya

menghasilkan dan mentransformasikan informasi yang

dibutuhkan untuk suatu kebijaksanaan, dengan

menggunakan berbagai metode penelitian dan pembahasan

dalam suatu kondisi tertentu untuk menyelesaikan masalah

(Dunn, 1981). Analisis kebijaksanaan publik dengan

demikian lebih banyak memberi perhatian kepada teknik

yang dapat digunakan untuk menganalisis dan

mengevaluasi kebijaksanaan, dalam kaitannya dengan

masukan (input), keluaran (outpuT0, hasil, pengorbanan,

dan lain sebagainya, yang berkaitan dengan kebijaksanaan

publik (Waldo, 1992), dan bukan pada substansi dari

kebijaksanaan itu sendiri.

Oleh karena itu, banyak yang menganggap bahwa

kebijaksanaan publik lebih dekat kepada administrasi

negara dibandingkan dengan ilmu politik. Bahlan Eulau

menyatakan bahwa studi kebijaksanaan sebenarnya

hanyalah “administrasi negara lama dalam baju yang

diperbaharui” (dalam Goodin, 1982). Henry menunjukkan

bahwa kebijaksanaan publik dari segi politik lebih banyak

memberikan perhatian kepada substansi (substantive

branch) dibandingkan dengan administrasi negara yang

lebih memperhatikan masalah – masalah perancangan,

pilihan, pelaksanaan, evaluasi, efisiensi, efektivitas,

produktivitas, dan hal – hal lain yang tidak berkenaan

dengan isi dari kebijaksanaan itu sendiri (theoritical

branch). Meskipun sebenarnya ilmu politik pun mengkaji

kebijaksanaan publik sebagai analisis yang bersifat

deskriptif dengan membedakannya dengan substansi yang

disebutnya policy advocacy yang bersifat preskriptif.

Policy analysis mempersoalkan mengapa, sedangkan

policy advocacy mempersoalkan apa yang harus dilakukan

pemerintah (Dye, 1995). Namun, asumsi yang mendasar

adalah bahwa dengan mengetahui berbagai daya

(kekuatan) yang membentuk kebijaksanaan dan

dampaknya, maka kebijaksanaan yang diambil akan lebih

baik, dalama rti bisa menghasilkan apa yang dikehendaki

dengan kebijaksanaan tersebut secara lebih tepat, efisien,

dan efektif.

Berbagai pandangan tersebut dikemukakan untuk

lebih memperjelas bahwa bidang studi ini berada di antara

kedua disiplin yang besar itu, bahkan juga diliput secara

kuat oleh ilmu ekonomi. Ekonomi politik, dan ekonomi

perencanaan, merupakan kajian ekonomi atas tindakan –

tindakan atau kebijaksanaan pemerintah dalam

mempengaruhi jalannya perekonomian. Dalam kaitan ini

pilihan masyarakat (public choice) merupakan telaah yang

penting dalam ekonomi, supaya pilihan yang ditetapkan

(sebagai kebijaksanaan) benar – benar mencerminkan

pilihan masyarakat. Yang diupayakan adalah kondisi

pareto Optimum, yaitu keadaan di mana perbaikan

ekonomi untuk menguntungkan seseorang tidak dapat

dilakukan tanpa merugikan orang lain, karena keadaannya

sudah optimal.

Namun, bagaimana pun juga kebijaksanaan publik

merupakan bidang kajian yang makin penting dalam

administrasi negara, bahkan oleh Golembiewski (1977)

dianggap sebagai menandai fase perkembangannya yang

paling mutakhir. Semua administrasi negara berdiri netral

dalam kebijaksanaan publik, yang dianggap sebagai urusan

disiplin ilmu lain. Namun, dengan berkembangnya studi

mengenai analisis kebijaksanaan dan proses kebijaksanaan

itu sendiri, maka peranan administrasi negara telah

direevaluasi dalam kaitannya dengan kebijaksanaan publik

(Rosenbloom et al, 1994). Caiden (1991).

Memformulasikan bahwa kebijaksanaan publik produk

administrasi negara sebagai alat untuk mempengaruhi

kinerja pemerintah dalam mengemban amanat untuk

kepentingan publik.

Metode Pendekatan

Berbagai metode pendekatan dalam analisis

kebijaksanaan publik telah dikembangkan. Ada

pendekatan deskriptif vs preskriptif, ada pula pendekatan

deterministik vs probabilistik dilihat dari derajat

kepastiannya (Stokey dan Zeckhauser, 1978). Atau dengan

pednekatan lain, ada yang bersifat empirik, evaluatif dan

normatif (Dunn, 1981). Robert Goodin,s eorang pakar ilmu

politik mendekati dengan teori empiris dan teori etis atau

teori nilai. Pendekatan ini sangat tipikal ilmu politik

seperti ditunjukkan oleh Henry diatas.

Untuk memahami dan menjelaskan kebijaksanaan

publik, Dye menunjukkana danya sembilan model, yakni

model institusional, proses, kelompok, elite, rasional,

inkremental, teori permainan (game theory), pilihan publik

(public choice), dan sistem. Henry lebih lanjut membagi

modelnya dalam dua kelompok, yakni sebagai proses dan

sebagai keluaran (outpu). Sebagai proses ia

menggolongkan enam model, yakni model elite,

kelompok, sistem, institusional, neo-institusional, dan

anarki yang diatur (organized anarchy). Dari segi output, ia

mengenalkan tiga model, yakni inkremental, rasional dan

perencanaan strategis. Pendekatan proses lebih bersifat

deskriptif,s edangkan pendekatan output lebih bersifat

preskriptif. Preskriptif dimaksudkan bahwa dengan

pendekatan yang baik maka hasil atau isi dari

kebijaksanaan publik akan menjadi lebih baik pula. Bukan

maksudnya disini untuk membahas model – model

tersebut. Yang patut dicatat adalah bahwa banyak

kebijaksanaan tidak dapat dijelaskan hanya melalui satu

model, tetapi merupakan gabungan dari berbagai model.

Perhatian dalam kebijaksanaan publik banyak

diberikan kepada proses penetapan kebijaksanaan.

Pembuatan kebijaksanaan pada umumnya adalah sebuah

proses yang dilakukan melalui tahap – tahap tertentu. Pada

garis besarnya proses tersebut dikenali sebagai berikut :

pengenalan masalah, penetapan agenda, perumusan

kebijaksanaan, pengukuhan (legitimation), pelaksanaan

dan evaluasi (Dye, 1995). Jones menguraikannya lebih

rinci, meliputi 11 tahapan atau rangkaian kegiatan dalam

proses, yakni : pemahaman, penghitungan (aggregation),

pengorganisasian, perwakilan, penetapan agenda,

perumusan, pengukuhan, pendanaan, pelaksanaan,

evaluasi, penyesuaian atau penyelesaian (penghentian).

Meskipun lebih rinci, unsur – unsur pokoknya tidak

banyak berbeda dengan pandangan Dye diatas.

Kebijaksanaan Publik dan Pembangunan

Seperti dikemukakan diatas, kebijaksanaan publik

dapat dilihat dari (1) mengapa dan bagaimana (why dan

how), yang mencoba memahami “bekerjanya”

kebijaksanaan publik tanpa terkait dengan isinya, dan (2)

apa (what), yang memberi perhatian pada substansi

kebijaksanaan publik dan mencari pemecahan atas masalah

yang dihadapi kebijaksanaan publik.

Dalam konteks pembahasan ini, dan dalam studi –

studi kebijaksanaan publik, pengetahuan mengenai

keduanya memang diperlukan. Para pengambil

kebijaksanaan yang tidak memahami metodologi

penetapan kebijaksanaan publik, dapat menanggung resiko

mengambil pendekatan yang menyebabkan hasil atau

dampak kebijaksanaan publik tidak sesuai dengan yang

dimaksud. Sebaliknya, para pelajar dan praktisi yang ingin

mendalami pengetahuan mengenai berbagai aspek

kebijaksanaan, tidak mungkin hanya membatasi diri pada

teknik analisis, tanpa mengetahui isu – isu yang dihadapi

dalam masyarakat, yang akan dijawab dan diatasi dengan

berbagai kebijaksanaan. Karena, meskipun Dye

menyatakan tidak perlu kebijaksanaan publik itu

mengandung tujuan yang rasional (bahkan tidak

mengambil langkah apapun sudah menunjukkan

kebijaksanaan), namun dalam praktiknya untuk setiap

kebijaksanaan publik harus jelas apa yang ingin dihasilkan.

Di negara berkembang kebijaksanaan

pembangunan menjadi pokok substansi (policy content) kebijaksanaan publik. Setiap hari pemerintah di semua

negara mengambil keputusan atas dasar kewenangannya

mengatur alokasi sumber daya publik, mengarahkan

kegiatan masyarakat, memberikan pelayanan publik,

menjamin keamanan dan ketentraman, dan sebagainya.

Kegiatan itu tidak ada bedanya di negara manapun, baik

negara maju maupun negara berkembang. Namun, tetap

ada perbedaan di antara keduanya. Pertama – tama

disebabkan oleh kondisi sosial ekonomi yang berbeda, dan

juga karena adanya kegiatan pembangunan di negara

berkembang yang merupakan kegiatan diatas dari yang

“biasa” dilakukan oleh pemerintah di negara maju. Adanya

sistem administrasi negara yang mampu

menyelenggarakan pembangunan menjadi prsyarat bagi

berhasilnya pembangunan. Berarti pula administrasi

negara yang mampu menghasilkan kebijaksanaan –

kebijaksanaan publik yang “baik”, dan mendorong

“kepentingan umum”, merupakan tantangan yang lebih

besar bagi negara yang sedang membangun (Grindle dan

Thomas, 1991).

Oleh karena itu, pengetahuan mengenai

kebijaksanaan publik dan berbagai aspeknya perlu dimiliki

oleh para pelajar administrasi pembangunan. Yang amat

penting adalah mempelajari dan memahami kondisi

lingkungan kebijaksanaan publik di negara berkembang,

yang berbeda dengan di negara – negara maju dan

mempengaruhi kebijaksanan, berfungsinya administrasi

pembangunan di negara berkembang, serta proses

penetapan kebijaksanan publik untuk pembangunan (lihat

Kartasasmita, 1995b).